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Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas[1]

(Argentina, 1973-2019)

Tamara Perelmuter[2]

Definición

La Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas, aún vigente en la Argentina, fue promulgada en 1973 y su Reglamento se modificó por última vez en 1991. Desde 2012 existen intentos sistemáticos por reformarla. Se trata de una legislación de gran alcance y complejidad que forma parte de las usualmente llamadas Leyes de Semillas (LS), sancionadas durante la Revolución Verde con el fin de “ordenar” los mercados de semillas. Su relevancia es doble. Por un lado, regula la producción, la certificación y la comercialización de todas las semillas del país, estableciendo cuáles pueden producirse, usarse y venderse y bajo qué requisitos agronómicos. Por otro lado, brinda protección a la propiedad de los cultivares mediante el Derecho del Obtentor (DOV), que es otorgado a quien produce variedades mejoradas para explotarlas en exclusividad.

Origen

La historia de las LS se remonta a la modernización de la agricultura, proceso que tuvo lugar en América Latina luego de la Segunda Guerra Mundial, en el marco de la Revolución Verde. Las transformaciones que engloba esta última denominación se basaron en el aumento acelerado de la producción agrícola, a partir de la utilización del paquete tecnológico de la agricultura moderna: semillas mejoradas (sobre todo híbridas), junto a la mecanización y al uso de grandes cantidades de insumos externos como fertilizantes químicos, plaguicidas y riego. El sustento jurídico para este proceso fue la creación de las LS, que permitió asegurar la identidad de las semillas propagadas, así como regular su producción, uso y comercialización. De este modo, las LS se sustentaron bajo el paradigma del productivismo, la estandarización de los productos agrícolas y el desarrollo de normas de consumo uniformes; y establecieron el marco institucional para los Consejos Nacionales de semillas y las agencias de certificación. 

Para la misma época, el principio de libre acceso a los materiales vegetales utilizados para el mejoramiento genético comenzó a resquebrajarse con la aparición de Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) orientados a las semillas. Fiel reflejo de esta tendencia fue el nacimiento, en 1961, de la UPOV (Unión para la Protección de Obtenciones Vegetales), entidad que institucionalizó los DOV a nivel internacional. El Convenio UPOV se reformuló en tres oportunidades: 1972, 1978 y 1991. La versión de 1978 contempla implícitamente el “derecho de los agricultores”. Esto significa que las y los agricultores conservan el derecho a producir libremente sus semillas y pueden utilizar el producto de su propia cosecha, siempre que no sea para la venta. Es lo que se conoce como el “uso propio” de las semillas.

La Argentina, si bien contaba con un primigenio marco jurídico que garantizaba la propiedad de las semillas (la “Ley de Granos y Elevadores”, de 1935), experimentó importantes cambios en la materia a partir de la Revolución Verde. Esta última tuvo su momento de institucionalización con la fundación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), organismo estatal destinado a tecnificar el sistema de producción agraria. Aquí, como en otros países, también se instaló una corriente de opinión favorable a la necesidad de una moderna legislación para el mercado de las semillas. Fruto de dicha corriente fueron la promulgación de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas (N° 20.247) y la creación de la Comisión Nacional de Semillas (CONASE) en 1973, bajo el gobierno dictatorial. La reglamentación se produjo años después, durante el gobierno militar siguiente (1976-1983). Tanto el debate en torno a la Ley como su reglamento no fueron públicos y se realizaron casi sin participación de la comunidad científica ni de los actores interesados.

Contenido

El artículo 1º estipula que la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas:

(…) tiene por objeto promover una eficiente actividad de producción y comercialización de semillas, asegurar a los productores agrarios la identidad y calidad de la simiente que adquieren y proteger la propiedad de las creaciones fitogenéticas.

La normativa determina la correcta rotulación de toda semilla que se comercialice. Para ello instituyó diversos registros obligatorios: el Registro Nacional del Comercio y la Fiscalización de Semillas (el RNCyF, que inscribe a todo aquel sujeto que produzca, identifique, someta a fiscalización, comercialice, importe o exporte, y/o analice semillas), el Registro Nacional de Cultivares (RNC, que inscribe toda variedad para poder ser difundida en el país) y el Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares (RNPC, que garantiza el derecho de propiedad de los obtentores de nuevos cultivares). La Ley establece un tiempo de duración de los derechos de propiedad otorgados (mínimo de 10 años y máximo de 20).

Además, contempla las excepciones contenidas en la UPOV hasta su versión de 1978. Por un lado, la “excepción de los fitomejoradores”, que excluye del consentimiento del obtentor de una variedad vegetal a todo aquel sujeto que la utilice como insumo de investigación a los fines de obtención de nuevas variedades. Por otro lado, el “derecho de los agricultores”, mediante el cual:

No lesiona el derecho de propiedad sobre un cultivar quien entrega a cualquier título semilla del mismo mediando autorización del propietario, o quien reserva y siembra semilla para su propio uso, o usa o vende como materia prima o alimento el producto obtenido del cultivo de tal creación Fitogenética.

Reformas en los noventa

En la década del noventa, la aparición de la biotecnología agraria convirtió a las semillas y sus conocimientos asociados en productos con alto valor agregado, plausibles de ser protegidos y apropiados por parte de las empresas biotecnológicas transnacionales. En ese contexto, y con el argumento de la incapacidad del sistema de obtenciones vegetales para estimular nuevas inversiones, las empresas comenzaron a ejercer fuertes presiones. El corolario fue la reforma de la UPOV en 1991.

La nueva versión del Convenio restringe los derechos de los agricultores al mencionar explícitamente cierto “privilegio –, limita severamente su alcance y deja a cada Estado la decisión de suscribirse o no. Asimismo, incluye otros elementos conflictivos: extiende la protección a la cosecha y los productos derivados, habilita la posibilidad de confiscar semillas y cultivos (por la simple sospecha de violación de los DPI) e impulsa el pasaje de las legislaciones de semillas del ámbito civil (donde se aplican multas) al ámbito penal (donde se determina la posibilidad de ir a la cárcel). Estas transformaciones globales tuvieron su correlato en enmiendas de legislaciones nacionales de DPI, que tendieron a aumentar los años mínimos de protección y a avanzar en los intentos por proteger microorganismos. Las LS también fueron modificadas (y muchas están aún en proceso de discusión) para adecuarlas a las nuevas directrices del comercio mundial.

La Argentina no se mantuvo ajena a este contexto, puesto que los comienzos de los años noventa fueron determinantes en el cambio de rumbo del panorama agrario. Entre las novedades, merece mención la eliminación de las agencias y los mecanismos que regulaban la producción agrícola y la creación de la Comisión Nacional para la Biotecnología Agropecuaria (CONABIA), ambas medidas en 1991. También resultó clave la liberalización de la soja RR (Roundup Ready) junto al glifosato herbicida al cual el cultivo es resistente, en 1996.

Como parte de ese clima reformista, en 1991 se modificó el “Reglamento de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas” a partir del Decreto N° 2.183 dictado por el Poder Ejecutivo ante la fuerte presión política ejercida por la Asociación de Semilleros Argentinos (ASA), la Asociación Argentina de Protección de Obtenciones Vegetales (ARPOV) y otros grupos de interés dentro de CONASE, con la finalidad de reforzar el peso del sector privado. Un elemento fundamental consistió en la ampliación de los actos que están sujetos a autorización del obtentor. No se tocaron las excepciones, por lo tanto, la reglamentación reafirma el derecho de los productores a guardar y replantar semillas de sus propios campos sin el consentimiento de los propietarios de los cultivares.

Debates actuales

Si bien hubo algunos intentos esporádicos desde comienzos del siglo XXI, a partir de 2012, comenzaron a circular una serie de iniciativas gubernamentales y del sector empresarial tendientes a la modificación de la legislación de semillas con un eje principal: acotar el denominado “uso propio”. Desde el nacimiento de la agricultura, el proceso de selección y la mejora de las semillas estuvieron en manos de los agricultores y agricultoras, quienes las guardaron e intercambiaron manteniendo el control de las mismas. La concepción de la legislación argentina actual del “uso propio” es un “derecho de los agricultores” se enmarca dentro de los tratados internacionales de los que Argentina es signataria: el Convenio UPOV (en su versión de 1978 y ratificado por este país en 1994) y el “Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la alimentación y la agricultura” (TIRFAA) conocido como Tratado de Semillas (aprobado en 2001 y puesto en vigor en el país en 2016). Asimismo, recupera el espíritu de la “Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales”, adoptada por la ONU en 2018.

Desde hace tiempo, la industria semillera cuestiona duramente la libre utilización de las semillas por parte de las y los agricultores, y su reserva para la nueva siembra. Para el sector, esta práctica viola sus DPI sobre la variedad sembrada. Además, considera que su rentabilidad sería mayor si, junto al cobro por la compra de semillas, se sumara el referido a cada resiembra (“regalías extendidas”).

Entre 2012 y 2015, los intentos de modificación se circunscribieron a anteproyectos discutidos entre miembros de organismos públicos (INTA; INASE, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca) y del sector privado (ASA, Cámara Argentina de Semilleros Multiplicadores –CASEM, Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola AACREA, Asociación de Productores de Siembra Directa APRESID), pero ninguno de ellos fue enviado al Congreso para su tratamiento. Otros actores vinculados a las semillas, como las organizaciones campesinas e indígenas, o aquellas relacionadas con la denominada agricultura familiar, no fueron consultadas ni incorporadas formalmente al debate. La Federación Agraria Argentina (FAA), en tanto, expresó su rechazo a las propuestas y se retiró de la mesa de negociaciones.

Una nueva etapa se inició durante el gobierno de Macri (2016-2019) con la presentación de diversos proyectos, tanto por parte del oficialismo como de la oposición, de una entidad de productores (FAA) y de una cámara empresarial (ASA). En 2018, con negociaciones desarrolladas a puertas cerradas entre empresarios, el gobierno y algunas de las corporaciones de grandes productores (como la SRA), el gobierno aprobó en soledad el dictamen de la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados. El resultado fue un intenso y plural rechazo, traducido en manifestaciones, por parte de FAA, organizaciones campesinas, agrupaciones indígenas, productores y productoras de la agricultura familiar, así como movimientos sociales y ambientales. A fines de 2019 el dictamen perdió estado parlamentario.

Al igual que la mayoría de los anteproyectos y proyectos que estuvieron en debate desde 2012, la nueva legislación apuntaba a reglamentar y restringir el “uso propio”, remarcando que sólo podrán hacer uso de esta prerrogativa los denominados “agricultores exceptuados”. Se trata de una concepción que entiende que el “uso propio” debe dejar de ser libre y gratuito, un “derecho de los agricultores”, para pasar a ser una mera “excepción” de un derecho que tienen otros: los obtentores. Esto implica un cambio radical en la forma en la que se concibe esta práctica histórica de las y los agricultores.

Aunque el eje oficial del debate está centrado casi exclusivamente en el “uso propio” de las semillas en su articulación con el pago de regalías, otras aristas importantes de la problemática son introducidas por otros actores sociales como las “Cátedras Libres de Soberanía Alimentaria” (CALISA), la “Multisectorial contra la Ley Monsanto de Semillas” y el “Foro por un Programa Agrario Soberano y Popular”:

  • Las implicancias en los derechos de las y los productores a guardar, conservar, intercambiar y reproducir sus propias semillas, ya que, con la profundización de las LS, actividades históricas de los sistemas de semillas diversificados como el mejoramiento vegetal participativo o las ferias de intercambio tienden a tornarse ilegales, lo cual aumenta la criminalización y penalización.
  • La profundización del control de la alimentación, en tanto las semillas constituyen el primer eslabón de la cadena alimentaria. Quien controla las semillas, controla la disponibilidad de alimentos. Por lo tanto, es un tema de soberanía alimentaria: quién decide qué se produce y qué se consume en cada país.
  • El aumento de la “erosión genética”, ya que los DPI fortalecen los incentivos para el desarrollo de variedades con máximo potencial mercantil, producidas de manera industrial y con un alto grado de uniformidad. Se sustituyen paulatinamente variedades vegetales generadas ancestralmente que poseen una alta diversidad genética.
  • La apropiación del material genético por parte de empresas, que se apoyan en los conocimientos de las comunidades indígenas y campesinas para llevarlo a prueba a los laboratorios y concluir que se trata de un “invento”, generando actos de “biopiratería”.
  • Los dilemas éticos que involucra el hecho de tratar al material vivo de la naturaleza como propiedad privada plausible de ser apropiada y de tener dueño.

Bibliografía

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Cleaver, H. (1972). The contradictions of the Green Revolution. The American Economic Review, 62, 177-186.

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Jeria, M. y Vicente, L. (Eds.) (2014). Leyes de semillas y otros pesares. Los pueblos de América Latina las cuestionan e impugnan. Asunción, Paraguay: Alianza Biodiversidad.

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Perelmuter, T. (2017). El rol de la propiedad intelectual en los actuales procesos de cercamientos. El caso de las semillas en la Argentina (1973-2015). Tesis de Doctorado, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Argentina.

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Fuentes consultadas

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Foro por un programa agrario soberano y popular (2019). Recuperado de http://t.ly/ULVk

Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas N° 20247 de 1973.

Multisectorial contra la Ley Monsanto de Semillas (2015-2019). Recuperado de http://t.ly/3CQS

Reglamento de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas modificado por el Decreto N° 2183/91.


  1. Recibido: marzo de 2020.
  2. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Magíster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Becaria Postdoctoral del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas). Investigadora del IEALC (Instituto de Estudios sobre América Latina y el Caribe) y coordinadora del Grupo de Estudios sobre Ecología Política desde América Latina (GEEPAL Contacto: tamiperelmuer@gmail.com.


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