(Argentina, fines del siglo XX-comienzos del siglo XXI)
Liliana Pagliettini[2]
Definición
Incorporado al léxico político argentino a fines del siglo XX, el concepto gobernabilidad del agua alude a la capacidad de diseño de políticas públicas que expresen un acuerdo social respecto a la relación entre el agua y la sociedad civil. Tal acuerdo involucra organismos no gubernamentales, movimientos sociales y comunidades indígenas, en el marco de un sistema de gestión que posibilite su implementación.
Origen y relevancia
El término gobernabilidad emergió en la década del sesenta dentro de las ciencias políticas, en las democracias maduras de Occidente. Surgió en base a la idea de que el bienestar social y el desarrollo económico logrados por la intervención estatal eran incapaces de procesar las transformaciones necesarias para sustentar sociedades industrializadas (Carné, 2013). En América Latina, la recepción del concepto, hacia mediados de los años ochenta, ocurrió en un contexto de inestabilidad política y crisis (Nun y Portantiero, 1987; O´Donnell y Schmitter, 1994).
Los principios de gobernabilidad, manifestados en diferentes foros mundiales (México 2006, Estambul 2009, etc.), han representado un cambio en el consenso internacional sobre la gestión del agua. Ellos destacan la gestión equitativa y sostenible de los recursos hídricos, la activa participación de los usuarios y el papel relevante del sector privado. Para el seguimiento de los mismos, los países se enfrentan al imperativo de construir una nueva institucionalidad, entendida como el diseño y el reconocimiento de nuevas reglas de juego, la creación de organizaciones y el desarrollo de nuevos comportamientos formales e informales, tanto de los agentes públicos y privados.
Al respecto, la OCDE (2012) señala que los marcos normativos y la capacidad institucional para aplicarlos constituyen dos aspectos que requieren una especial atención cuando se piensa en modos de prevenir y superar los conflictos por el agua (Martín y Justo, 2015). Aún más, si se tiene en cuenta que el agua, junto a la tierra, constituye el recurso más importante sobre el que se basa la actividad agropecuaria. Por eso su demanda, que representa más de un 70% del consumo de agua dulce en la Argentina, deviene en un factor clave para el crecimiento de la producción y la autosuficiencia alimentaria, aún más teniendo en cuenta que dos tercios del territorio posee regímenes climáticos áridos y semiáridos.
La conciencia creciente sobre el uso insustentable de las aguas, su contaminación, su monopolización y la inaccesibilidad de los servicios a ellas vinculados por parte de importantes sectores de la población, demuestra la relevancia del tema (Jouravlev, Saravia Matus y Gil Sevilla, 2021).
La experiencia legislativa
En la Argentina, la administración y regulación del uso del agua se rige por una serie de aspectos normativos e institucionales que funcionan a nivel nacional y provincial. Si bien los mismos intentan asegurar un manejo democrático del recurso, se evidencian una serie de restricciones. Entre ellas, cabe mencionar la escasa participación de los agricultores en las comisiones de regantes, la centralización de funciones en algunas organizaciones de usuarios, dificultades para financiar el mantenimiento de las redes colectoras, concentración del recurso en grandes grupos económicos y descapitalización de sectores medios y pequeños.
Según establece el Código Civil (Ley 26.994/14), el agua constituye un bien de dominio público. En consecuencia, le corresponde al Estado el deber inalienable de su gestión, es decir, la regulación de su uso o aprovechamiento, en función del interés público. Este código acompaña el cambio suscripto en la reforma constitucional de 1994 (Ley N° 24.430), que incorporó dos artículos alusivos al agua. El primero de ellos establece la competencia de las provincias respecto al dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios (art. 124), en tanto que el segundo especifica que le corresponde al Estado Nacional fijar políticas que garanticen el desarrollo sustentable y la preservación y recuperación de un medio ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano (art. 41). En Argentina, la Ley 25.688/02 fijó un marco general para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional, así como su utilización a partir de cuencas hídricas superficiales y la creación de comités de cuencas. La misma, si bien está vigente, aún no ha sido reglamentada. Por ende, su aplicación ha sido muy limitada a nivel nacional.
La mayor parte de la normativa para la gestión del recurso se encuentra en normas de carácter provincial. En la Argentina, los códigos de aguas provinciales han heredado elementos de la legislación hídrica española de tiempos coloniales. En ellos, si bien se clasifica al agua como un bien público, la letra de las sucesivas disposiciones tendió a codificar la protección de las relaciones de poder establecidas en otra época (Miranda, 2011).
En el período 2005-2015, considerado por Naciones Unidas como la “década del agua”, varias jurisdicciones reformularon total o parcialmente su legislación alusiva. Por ejemplo, en Argentina, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de La Pampa ocurrió en 2010, en tanto que en Córdoba sucedió en 2006. En tales normativas, si bien continúa el predominio de la matriz económica –que se resume en los derechos de aguas, permisos y concesiones como articuladores de la inversión– se ha incorporado la dimensión social y ambiental.
La mirada científica
El interés científico, centrado históricamente en estudios hidrológicos destinados a aumentar la oferta de agua, ha virado actualmente hacia la regulación de su demanda. Esto ha multiplicado, en los últimos años, las investigaciones en torno al papel del recurso dentro del complejo vínculo sociedad-naturaleza y las relaciones de poder (Larsimont y Grosso, 2014). Además, numerosos estudios señalan que una adecuada gobernabilidad depende de los aparatos institucionales provinciales, ya que además de oficiar como ámbitos de codificación de las relaciones de poder, permiten la participación de los usuarios (Palerm Viqueira, 2011; Marízali y Falotico, 2011; Prieto, 2011).
Sin embargo, la mirada de los organismos provinciales de gestión hídrica y de los institutos estatales de investigación –como el Instituto Nacional de Tecnología agropecuaria (INTA) y el Instituto Nacional del Agua (INA)– permanece enfocada más en aspectos agronómicos e ingenieriles antes que sociales, asociados estos últimos al acceso (evolución de los derechos de uso, la administración de las redes públicas de riego, las relaciones sociales entre regantes y la economía del agua).
Algunas experiencias
El camino histórico que recorre la organización y gestión de las áreas bajo riego en la Argentina se encuentra asociado a un orden jurídico institucional que fue cambiando en función de las transformaciones del modelo capitalista en el agro a partir de los noventa. Por ejemplo, en las zonas de secano últimamente se ha intensificado el uso del riego complementario. En las provincias andinas con larga tradición jurídica en materia de aguas (San Juan, Mendoza y La Rioja), las regulaciones sobre su uso se han adaptado a las particulares necesidades. Es el caso de Mendoza, la cual asumió un rol pionero a nivel nacional al instituir consensos y exclusiones que, si bien no permiten el acceso equitativo al recurso, constituyen la vía para concentrar los excedentes de su principal actividad agroindustrial, la vitivinicultura (Martin, 2011).
Por su parte, San Juan, acreedora de cambios estructurales en su matriz productiva, consolidó a principios del siglo XXI un patrón de cultivos sustentado en la vid, los olivos y las hortalizas, el cual fue acompañado por significativas inversiones públicas. Sin embargo, por la disminución de caudales y la competencia con actividades extra-sectoriales (la minería, por ejemplo), la producción comenzó a depender de inversiones privadas en aguas subterráneas (García Arancibia, 2011).
En otras provincias, el cambio del rol del Estado, la desregulación de la economía y la hegemonía del capital privado precipitaron la decadencia de la pequeña escala de producción, consolidando las grandes empresas agroindustriales (basadas en cereales, oleaginosas y forrajeras) simultáneamente con la expansión de la producción de hidrocarburos (Dillon, 2013). Esta transformación territorial, al amparo de políticas neoliberales, potenció tensiones en torno a la apropiación del recurso tanto en áreas de déficit como de excedente hídrico. En estas zonas, las políticas públicas determinaron un aprovechamiento diferencial del mismo a favor de los sectores que demostraron mayor flexibilidad y capacidad para adaptarse a las nuevas lógicas de producción. Es el caso del cultivo de arroz en las provincias de Entre Ríos y Corrientes, que han concentrado la demanda de agua superficial y subterránea. Por su parte, el riego complementario, relacionado al potencial productivo de numerosos cultivos (como el maíz para semilla o la citricultura), ha conducido al gobierno de Entre Ríos a planificar la construcción de acueductos que tienen como objetivo la reconversión productiva a través de la implementación del riego (Pagliettini, Domínguez y Rebora, 2020).
Reflexiones
Resulta imperioso revalorizar el rol del Estado y su independencia del poder económico, a fin de orientar la compleja red de discursos, representaciones e intereses presentes en la sociedad civil y en la administración pública para crear una base jurídica sólida que garantice una gestión eficiente y sustentable de los recursos hídricos del país.
Los problemas medioambientales y sus soluciones tienen una dimensión técnica y científica en la que ocupan un papel destacado los especialistas, pero poseen también una dimensión valorativa de carácter social y cultural que afecta a todos los ciudadanos. Por ello, las propuestas de intervención que surjan de la implementación de las políticas públicas deben basarse en la opinión de los expertos y en los valores, normas y expectativas concertadas entre los actores sociales de la comunidad.
Bibliografía
Carné, M. (2013). Gobernabilidad y gubernamentalidad. ¿líneas secantes? Revista Astrolabio. Nueva época, (10), 315-340.
Dillon, B. (2013). Territorios empetrolados. Las geografías del suroeste de La Pampa en la ribera del río Colorado. La Pampa, Argentina: EdUNLPam.
García Arancibia, R. (2011). El rol de las aguas subterráneas y de la tecnología de riego en el desarrollo agrícola de la provincia de San Juan En Miranda, O. (Ed.), Estudios sociales del riego en la agricultura argentina (pp. 289-302). Buenos Aires, Argentina: INTA.
Jouravlev, A., Saravia Matus, S. y Gil Sevilla, M. (Comps.) (2021). Reflexiones sobre la gestión del agua en América Latina y el Caribe Textos seleccionados 2002-2020. Páginas selectas de la CEPAL. Santiago de Chile, Chile: Naciones Unidas.
Larsimont, R. y Grosso, V. (2014). Aproximación a los nuevos conceptos híbridos para abordar las problemáticas hídricas. Revista del Departamento de Geografía. FFyH-UNC-Argentina, (2), 27-48.
Ley N° 24430 (10 de enero de 1995). Boletín Oficial de la República Argentina, 32985.
Ley N° 25688 (3 de enero de 2003). Boletín Oficial de la República Argentina, 28057.
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Martin, F. (2011). Agua y propiedad: notas para una historización socio-jurídica del agua en la provincia de Mendoza (siglo XIX y XX). En Miranda, O. (Ed.), Estudios sociales del riego en la agricultura argentina (pp. 73-86). Buenos Aires, Argentina: INTA.
Martín, L. y Justo, J. B. (2015). Análisis, prevención y resolución de conflictos por el agua en América Latina y el Caribe. CEPAL. Serie Recursos Humanos e Infraestructura N° 171. Santiago de Chile, Chile: Naciones Unidas.
Marziali, C. y Falotico, N. (2011). La condición jurídica del agua en la Argentina y un análisis comparativo de la legislación hídrica de tres provincias. En Miranda, O. (Ed.), Estudios sociales del riego en la agricultura argentina (pp. 33-45). Buenos Aires, Argentina: INTA.
Nun, J. y Portantiero, J. C. (Comps.) (1987). Ensayos sobre la transición democrática en la Argentina. Buenos Aires, Argentina: Puntosur Editores.
O´Donnell, G. y Schmitter, P. (Comps.) (1994). Transiciones desde un gobierno autoritario. Buenos Aires, Argentina: Paidós.
OCDE (2012). Gobernabilidad del Agua en América Latina y el Caribe: Un enfoque multinivel. Paris, Francia.
Pagliettini, L. Domínguez, J. y Rebora, M. (2020). La organización de los consorcios de usuarios de agua para riego en la provincia de Entre Ríos. Un desafío para la gestión del recurso Revista Interdisciplinaria de estudios agrarios, (52), 25-41.
Palerm Viqueira, J. (2011). Organización de regantes y largo plazo en la gestión por cuencas del agua para riego en la historia hispanoamericana. En Miranda, O. (Ed.), Estudios sociales del riego en la agricultura argentina (pp. 17-31). Buenos Aires, Argentina: INTA.
Prieto, D. (2011) Organizando la participación: acción colectiva, infraestructura y riego en el área del río Dulce, Santiago del Estero. En Miranda, O. (Ed.), Estudios sociales del riego en la agricultura argentina (pp. 87-110). Buenos Aires, Argentina: INTA.
- Recibido: noviembre de 2023.↵
- Ingeniera agrónoma por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Magíster en Economía Agraria por el Colegio de Posgraduados de México y Doctora de la Universidad de Buenos Aires en el área Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras (FFyL-UBA). Docente e Investigadora en la Facultad de Agronomía del Departamento de Economía Planeamiento y Desarrollo Agrícola, UBA. Directora de la Maestría en Economía Agraria. Contacto: pagliett@agro.uba.ar.↵
